环境影响评价与可持续发展

——写在《环评法》颁布20周年之际

今年是《环评法》颁布二十周年。《环评法》从起草到颁布，历时四年多时间，期间经过全国人大三次审议，各种争论，最终得以出台十分不易。《环评法》立法的本意在于更好地从决策源头防止环境污染和生态破坏，把环评制度定位、主体和对象都进行了提升和拓展。《环评法》出台标志着我国环境立法进入一个新的阶段。经过二十年的实践，《环评法》历经2016年和2018年两次修正，修改重点涉及环评制度主体责任、简政放权、环评质量监管、违法行为追责和处罚力度等内容，其目的都是为了更好地发挥环评制度作用。二十年来的实践表明，《环评法》在源头预防环境污染和生态破坏中发挥了至关重要的作用。借此机会想谈几点看法。

《环评法》的目的和意义

不忘初心，方得始终。我们都知道，我国的环评制度从1979年《环境保护法（试行）》开始，到1998年国务院《建设项目环境保护管理条例》对建设项目环评制度作了详细规定，2002年《环评法》出台，将环评制度的具体规定从国务院的行政法规上升到人大立法层面，同时将环评制度的约束对象从微观的建设项目拓展到了宏观的规划（即“一地、三域、十个专项”），环评制度的责任主体也由原来的建设单位和企业，延伸到了政府和有关部门。

《环评法》之所以把规划纳入环评范围，其目的就是要在更高的层面更好地发挥环评制度源头预防的作用。因为建设项目环评多年的实践表明，单个建设项目环评很难说清楚对一个区域整体的环境影响，需要从规划层面来进行统筹考虑。在当时我国经济社会快速发展的形势下，这在立法层面形成了共识。

《环评法》还有一个重要的意义在于将环评的公众参与纳入立法。立法中对建设项目和规划环评的公众参与目的、程序和内容进行了规范，形成了环评的公众参与制度，这对于维护公众权益，推进政府、部门和企业科学民主决策奠定了重要基础。

《环评法》的实践与作用

当前，在习近平生态文明思想的指引下，系统总结《环评法》的实践与作用尤为重要。这不仅需要通过环评制度在具体的规划和建设项目中发挥的作用来总结，也需要结合国家生态环境保护工作的发展来总结，还需要从压实各方责任推动生态环境系统保护来总结，更需要从环评制度对我国经济绿色高质量发展的推动来总结。

一是推动地方政府和有关部门在制定审批规划时充分考虑规划实施可能产生的不良影响。环境保护是政府的一项重要职能。地方政府和有关部门作为相关规划的制定者和决策者，在规划编制和审批的环节充分考虑对生态环境的影响，是发挥环评源头预防作用的重要环节。

自《环评法》实施以来，生态环境部门联合发改、交通、水利、能源、工信、国土和自然资源等部门大力推进规划环评工作，一方面推动有关部门和地方政府切实履行主体责任、建立工作机制、优化经济发展；另一方面通过环评导则制定、公众参与、规划环评审查、跟踪评估等工作，推动一大批规划在定位、布局、规模、发展时序等方面进行优化调整，为维护生态系统的完整性、最大程度减缓对重要生态功能区的影响、减缓对区域环境质量的影响发挥了重要作用。

比如水电规划，有关部门在规划编制审批的管理办法中明确了规划环评编制、审查相关要求，以及规划对环评提出的有关意见建议的采纳要求，这是《环评法》实施而取得的共识。再比如流域规划，生态环境部门和水利部门通过多年的协调博弈合作，通过联合发文共同推进等方式，充分发挥流域规划环评在流域规划编制审批中的作用，对于推进流域的合理开发，推进水资源、水环境、水生态协同保护的作用也日益显现。再如城市轨道交通规划，这类的规划与城市发展密切相关，多年的实践，国家有关部门之间已经形成了在规划编制、审批时同步开展规划环评工作，通过环评优化规划的布局、建设方式和时序等等内容，在城市规划大的格局上将规划进行优化，最大限度减少轨道交通与城市噪声、振动等敏感区域的影响，与城市发展格局相协调，促进城市绿色协调发展，宏观层面的问题研究清楚了，微观层面的建设项目下放到地方审批，极大地促进和保障了简政放权政策的落地实施，实现了双赢。

二是《环评法》的实施对预防建设项目的环境污染和生态破坏发挥了重要作用。《环评法》实施以来的二十年，我国经济经历了从快速发展到进入新常态的转变。在经济快速发展的阶段，大量的建设项目上马，环评制度发挥着“杀手锏”“控制闸”“调节器”的作用，各级环保部门通过建设项目环评审批和管理，采用优化项目工艺路线、清洁生产、总量控制、严格污染防治措施等，加强“上大压小”“以新带老”等措施，推进工业行业节能减排和产业结构调整，预防和减轻工业建设项目的环境污染；通过优化线性工程选址选线、资源开发类项目布局和开发方式、生态保护和恢复、动植物栖息地保护等一系列措施，最大限度减缓生态类工程的生态环境影响，比如南水北调、西气东输、西电东送、青藏铁路，再比如大量的煤矿、水利水电、公路、铁路、港口项目等等。2008年全国人大对《环评法》实施情况进行检查，全国人大常委会副委员长陈至立在报告中明确表示，自2003年环评法实施以来，国务院及其有关部门深入学习、宣传和贯彻实施环评法，促进了产业结构的优化，推动了资源节约型、环境友好型社会的建设。

三是《环评法》的实施推动了生态环境保护工作的发展。环评制度是我国最早的环保制度之一。随着环评工作的不断推进，对环境风险评价与管理、生态类工程的环境管理、重点行业如垃圾焚烧发电、涉重金属行业、新型煤化工行业等环境管理工作的研究不断深化，逐步形成管理体系，同时也对工业类行业污染防治技术和生态类破坏和影响的治理、修复技术的实践给予了极大推动。

以区域和建设项目环境风险防范为例，从2002年建设项目环境风险评价专题到2004年建设项目环境风险评价技术导则，全国建设项目环境风险评价工作加快推进。2006年、2012年两次组织化工石化建设项目环境风险排查，到2018年风险评价导则修订，建设项目环境风险评价的重点越来越清晰，从装置-企业-区域的环境风险防范体系逐步健全。这套体系多年来为积极防范环境风险发挥了重要作用。

再以垃圾焚烧发电为例，这是一个人人都离不开，但谁也不希望把这样一个企业放在自己家门口的产业。2006年《可再生能源法》出台后，通过环评管理，环保部门对垃圾焚烧发电行业建设项目的污染防治工作研究不断深化，逐步形成了一套技术和管理体系。随着公众环保意识的提升，对垃圾焚烧发电的关注也日益提升，经过北京、武汉、南京、广州、上海等垃圾焚烧发电项目的调研、处理等一系列工作，现在这个行业的污染治理水平、环境管理水平、污染物在线监测管理等已经日益规范，在城市生活垃圾处理处置规划及环评工作上也有了很大推进。

四是《环评法》的实施推动了生态环境保护参与综合决策的进程。随着经济发展形势的变化和规划环评工作的推进，环评推动经济优化发展的作用逐步显现。自2009年开始，生态环境部门结合国家区域发展战略，推动完成了五轮大区域战略环评工作，即五大区域（环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区），西部大开发，中部地区发展，京津冀、长三角、珠三角三大地区及长江经济带发展战略工作，相关工作成果已在国家重点产业布局和重大项目环境准入中得到应用，按照“保红线、严标准、优布局、调结构、控规模”的思路，构建从源头防范布局性环境风险的重要平台，探索了破解区域资源环境约束的有效途径，拓展了环境保护参与综合决策的深度和广度，提升了从战略层面解决环境问题的能力和水平。

为更好的推动战略环评成果落地实施，在三大地区战略环评中突出分区环境管控思路,联合地方政府共同印发促进三大地区经济社会发展与生态环境保护协调发展的指导意见；在长江经济带战略环评工作中将“三线一单”作为重要内容，突出成果落地，结合地市“三线一单”试点工作推进，分两个梯队完成了全国所有省“三线一单”编制及地市成果落地和数据入库工作，初步建立了全国生态环境分区管控体系，并组织开展应用实施，生态环境分区管控和生态环境准入清单也写入了《长江保护法》和多部地方法律和行政法规。从大区域战略环评到“三线一单”分区管控成果的落地，为地方政府实施区域生态环境保护确立了一项基础性的工具制度，为生态环境保护参与综合决策、实施差别化环境准入管理、推动区域环境质量改善和生态环境保护奠定了良好基础。

五是《环评法》的实施推动了政府的环境信息公开和公众参与，推动科学民主决策的进程。《环评法》实施以来，环评的公众参与一直是社会关注的重点和焦点。社会从环评制度的实施了解环境保护工作，督促政府和企业落实环保责任。引发社会关注的圆明园防渗工程，牵动着政府、部门、专家、公众的心弦，其环评公众听证会，推动了社会对环境保护和环评工作的重视。备受社会关注的厦门PX项目，因部分专家和公众的质疑，从厦门搬迁到了漳州落地，引发了地方政府对产业布局、城市规划管控的高度关注。2006年原国家环保总局出台《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是第一部国家部委层面出台的公众参与制度规定，对于提升公众环保意识，推进公众参与生态环境保护工作和科学民主决策发挥了重要作用。

机遇和挑战

首先，随着我国经济发展进入新时代，高质量发展和生态文明建设的推进对环评制度源头预防的要求越来越高。

建国以来，我国召开了八次全国环境保护大会，2002年以后就召开了四次。从第五次全国环境保护会议（2002年1月）提出的“环境保护是政府的一项重要职能，要按照社会主义市场经济的要求，动员全社会的力量做好这项工作”，到第六次全国环境保护大会（2006年4月）提出的“贯彻落实科学发展观，加快实现三个转变”，到第七次全国环境保护大会（2011年12月）提出“坚持在发展中保护，在保护中发展”，再到2018年5月全国生态环境保护大会提出的“加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动中国生态文明建设迈上新台阶”。总体来看，历次全国环境保护大会都关注了一个重要内容，就是在经济发展的特定阶段，协调好经济发展和生态环境保护关系。环评制度作为一项与国家经济发展密切相关的制度，必须紧密结合国家经济发展形势，充分发挥源头预防的作用。不管是行业清理整顿、新开工项目清理、供给侧改革等，还是实施国家重大基础设施建设，推进“六稳”“六保”等，环评都在发挥着重要的协调经济发展与环境保护、源头预防的作用。当前社会上出现的一些“唱衰”环评的声音，其实也是基于希望环评制度能够发挥更大的作用而慢慢形成的，并不意味着环评制度不重要，其实是更重要，只是环评制度随着经济社会的发展，目前发挥的作用还没有完全达到社会的预期。

其次，随着生态环境分区管控制度的推进，对环评制度优化完善的需求越来越大。

近年来，为更好的实现精准治污、科学治污、依法治污，推进区域环境质量改善，对不同区域实施差别化环境管控，生态环境部指导地方人民政府积极推进生态环境分区管控体系建设和应用，目前已经初步形成了全国“三线一单”生态环境分区管控成果，为地方人民政府实施生态环境准入提供了一套基础的工作成果。同时，生态环境分区管控工作还将进一步深化推进。随之而来的问题是，“三线一单”生态环境分区管控体系下，规划环评和项目环评如何开展，工作范围和内容应该怎么合理界定，是地方政府、有关部门和企业非常关注的问题，也是生态环境部门必须要尽快解决的问题。否则，环境管理的层级不断增加，地方和企业需要重复开展的工作越来越多，这既不利于环境管理效能的发挥，也不利于更好地推进经济发展。

再次，随着固定源排污许可制度实施和事中事后监管的推进，环评许可制度衔接落地的呼声越来越高。

自2015年《环境保护法》实施以来，以排污许可制度为核心的固定源管理制度建设加快推进，持证排污、依证执法工作正在按照工作安排统筹推进。环评和许可作为针对固定源管理的两项联系紧密的环境管理制度，如何做好衔接联动共同发挥管理效能，一直是环境管理部门努力的重点，也是企业关注的重点。但由于各种原因，还存在环评许可分类管理体系不衔接、污染物排放量核算技术要求不统一、部分环评提出的要求许可承接不住等问题，制约了环评许可管理效能和制度合力。

最后，随着碳达峰碳中和目标的提出，推进环评在减污降碳协同增效中精准发力越来越紧迫。随着“双碳”目标的提出，关于将碳评价纳入环评的呼声不断，国家和地方生态环境部门也在积极组织开展了区域、行业试点工作。在“双碳”目标背景下，如何发挥环评制度源头预防的特点，切实推动减污降碳协同增效，推动产业低碳绿色发展，迫切需要明确相关的制度设计、工作程序和内容。

思考与展望

第一，以贯彻落实习近平生态文明思想为出发点，统一思想，坚定信心，强化环评制度在源头预防体系中的核心作用。习近平生态文明思想的本质要求是要实现人与自然和谐共生，人类只有尊重自然、顺应自然、保护自然，才能实现经济社会可持续发展。因此必须坚持绿水青山就是金山银山的基本内涵，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，推进生态环境质量改善。尽管环评制度在实施过程中面临着不断改革和优化的必然趋势，但作为协调经济发展和生态环境保护关系的重要制度，全社会必须统一思想，坚定信心，推动落实环评制度主体责任，切实发挥环评制度应有效能。特别是在当前经济下行压力进一步加大的情况下，更要防止不顾生态环境代价盲目推进重大工程建设，从而带来难以挽回的影响。

第二，以衔接落实生态环境分区管控优化环评体系为着力点，总结经验，上下联动，充分发挥环评制度源头预防工作效能。在全国“三线一单”生态环境分区管控体系基本建立的基础上，要加快优化现有环评制度，包括规划环评和项目环评。明确各自的工作定位、重点和内容等，优化工作程序和相关要求，既要确保落实地方政府、有关部门和企业主体责任，又要尽可能避免重复工作，发挥制度效能。可以充分总结各地的经验做法，上下联动，从实际出发，从需求出发，在推动环评体系优化上精准发力。

第三，以加快落实环评与排污许可衔接打通为支撑点，技术先行，行业突破，保障形成固定污染源环境管理制度合力。如果说环评解决的是项目在生态环境保护角度能不能建的问题，那么排污许可解决的就是项目建成后能不能排污、怎么排污问题。两项制度紧密衔接、各有侧重，环评提出的污染物排放等相关要求，有赖于排污许可去承接落实。因此必须以打通环评许可衔接为支撑点，找准在技术规范、管理要求、事后监管中存在的不衔接、不一致的问题，推动形成固定源环境管理制度合力。管理政策的制定，要以技术上的可行性为前提，因此要技术先行，在相对成熟的行业先行突破，然后全面推广。

第四，以落实碳达峰碳中和推进降碳减污扩绿增长为突破点，找准定位，循序渐进，发挥环评在减污降碳协同增效中的作用。在“双碳”背景下，环评制度除了要发挥在预防规划和建设项目对生态环境可能产生的不良影响外，还要按照降碳、减污、扩绿、增长的要求，要统筹衔接各项工作的基础上，找准环评工作定位，尽快明确工作内容，推动完成“三线一单”、规划环评、项目环评、排污许可等领域的相关试点工作，循序渐进推进减污降碳协同增效。

第五，以推进高质量发展和生态环境高水平保护为落脚点，回归本意，狠抓落实，重塑环评制度的权威性和生命力。环评作为与经济发展密切相关的生态环境管理制度，经过几十年的发展实践，经历了由简到繁、由繁到简不断完善优化的过程，但回归环评制度的本意，就是以推进高质量发展和生态环境高水平保护为落脚点，抓住最重要的内容明确相关要求并推动落实，随着经济社会和生态环境保护工作的发展，不管到什么样的发展阶段，重塑环评制度的权威性，在规划、建设项目的决策中，充分考虑生态环境的影响，用与经济发展阶段相适应的方式减缓这种不良影响，推动经济绿色高质量可持续发展和生态环境高水平保护，都是环评制度永远的生命力所在。

作者：祝兴祥

生态环境部环境影响评价与排放管理司